目前的未成年人司法保護體系中，未成年人監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移制度同樣值得關(guān)注。在北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院副院長宋英輝教授看來，這項制度是“未成年人保護中的核心問題”。

2015年發(fā)布的《涉案未成年人家庭監(jiān)護狀況調(diào)查報告》顯示，涉案未成年人中至少有55.52％的人未受到監(jiān)護人或照管人的管教。

“我國未成年人違法犯罪的最根本原因就是監(jiān)護缺失。因此，完善未成年人監(jiān)護轉(zhuǎn)移制度非常必要?！彼斡⑤x表示。

“未成年人監(jiān)護權(quán)轉(zhuǎn)移制度、‘合適未成年人’制度和附條件不起訴制度，可以說是我國少年司法制度發(fā)展歷程中的重大進步?！币堈J為，“之前，我們認為壞孩子也是壞人，現(xiàn)在我們發(fā)現(xiàn)，壞孩子首先是孩子，保護他不是保護他的‘壞’而是保護‘孩子’，實質(zhì)上促進了國家親權(quán)理念被大家所接受，也就是說，國家是孩子的最終監(jiān)護人，孩子出現(xiàn)問題甚至違法犯罪時，國家有權(quán)利也有責(zé)任代替父母管教好孩子。”

姚建龍認為，少年司法制度不僅推動國家層面上對5類重點青少年群體的服務(wù)管理的試點工作，以及促成大家對留守兒童、困境兒童等特殊群體的特別關(guān)注，還促進了我國未成年人立法工作的發(fā)展，包括《未成年人保護法》的出臺及完善，《預(yù)防未成年人犯罪法》的出臺，《刑事訴訟法》增加未成年人專章等。為了切實維護未成年人合法權(quán)益，加強未成年人行政保護和司法保護，2014年12月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部出臺《關(guān)于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》。

相比于取得的成就，還有一些方面尚待完善。

“目前，我國專門的未成年人法律僅有《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》，這兩部法律的宣示性強于實踐性，具體操作和落實有一定的困難?！缎淌略V訟法》雖然規(guī)定了未成年人案件刑事訴訟特別程序，但還很不完善。在司法實踐層面上，人民法院已經(jīng)建立了一整套行之有效的少年司法方面的工作制度機制，但很多還沒有上升為法律規(guī)定?！笔Y明說。

姚建龍?zhí)寡?，我國少年司法制度雖然作出了積極探索，但還處于起步階段?！澳壳?，我國少年司法制度面臨的主要問題不是完善和發(fā)展，而是生存，包括少年法庭仍面臨再次消亡的生存危機，未成年人警務(wù)建設(shè)仍處于空白點等，更重要的是，司法體制改革對少年司法的特殊性考慮不充分，客觀上對少年司法制度的發(fā)展造成了很大沖擊?！币堈f。

姚建龍認為，少年司法的調(diào)整空間尚需改進，“少年司法基本上還是少年刑事司法，只關(guān)注已經(jīng)構(gòu)成犯罪的孩子怎么辦，對于那些嚴重不良行為未成年人包括有嚴重危害社會行為的低齡未成年人，目前少年司法制度沒辦法進行調(diào)整，這是很大的硬傷”。

對此，姚建龍建議，諸多問題解決需要在立法層面進行頂層設(shè)計；同時要遵循實踐先行的改革思路，允許地方先行試點，經(jīng)驗成熟后逐步向全國推廣。

蔣明則建議，立法機關(guān)應(yīng)當加快對未成年人立法的步伐，制定比較完備的未成年人刑事實體法和程序法，完善公、檢、法、司機關(guān)辦理未成年人案件中相互銜接、配套的工作機制，并建立和發(fā)展與司法機構(gòu)相配套的社會輔助系統(tǒng)。

預(yù)防工作任重道遠

從事預(yù)防青少年犯罪研究至今已整整34年，中國預(yù)防青少年犯罪研究會副會長、中國人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院教授李玫瑾見證了我國預(yù)防青少年犯罪工作的發(fā)展歷程。

1982年，中國青少年犯罪研究會成立，1992年，中國犯罪學(xué)會才成立。“最先引起社會關(guān)注和研究者重視的問題就是青少年犯罪現(xiàn)象?！崩蠲佃f。

1992年，中國加入聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》，伴隨這一進程，我國先后出臺了《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》。在李玫瑾看來，“這兩部法律的出臺實際上意味著我國預(yù)防未成年人犯罪工作開始以法律方式進行操作”。

在這個過程中，為了和聯(lián)合國《兒童權(quán)利公約》規(guī)定的18歲年限一致，加上之前對青少年年齡界定的年限太大，中國的青少年犯罪研究者逐漸將研究重點轉(zhuǎn)移到18歲以下的未成年人身上。

“在研究過程中，我們發(fā)現(xiàn)，預(yù)防犯罪抓未成年人才是關(guān)鍵，因為犯罪年齡越小，重犯率越高，會超過1/3，比如12歲左右出現(xiàn)違法，進行多次盜竊或系列搶劫的話，這種孩子基本都會以犯罪為生?！崩蠲佃榻B。

此外，隨著上述兩部法律出臺，中國青少年犯罪研究會的研究重點更多地轉(zhuǎn)向與未成年人犯罪有關(guān)的社會和家庭背景問題上。

留守兒童與青少年違法的關(guān)系越來越受到學(xué)者和實務(wù)工作者的關(guān)注?！罢{(diào)查表明，許多大城市里的未成年人犯罪基本都是這批孩子?！崩蠲佃f。

在廣東某地調(diào)研時，李玫瑾曾被告知，當?shù)厍嗌倌攴缸?0％都是外來人口，“現(xiàn)在這些孩子的居住地不確定，父母經(jīng)常流動，所以移動中的青少年犯罪是一個非常棘手的問題”。

令人欣慰的是，34年來，預(yù)防青少年犯罪工作的參與主體在不斷擴容。改革開放以來，黨和政府確立了綜合治理的基本方針和工作格局，2011年9月，中央社會治安綜合治理委員會成立預(yù)防青少年犯罪專項組，包括中央綜治辦、教育部、中宣部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、團中央等22個成員單位，形成了職責(zé)明確、齊抓共管的工作局面。

從2009年開始，中央綜治辦、共青團中央積極推動有不良行為青少年、閑散青少年、流浪乞討未成年人、服刑人員未成年子女、農(nóng)村留守兒童等重點青少年群體服務(wù)管理和預(yù)防犯罪工作。2010年~2012年，共確定23個全國試點城市和257個省級試點城市，針對不同方向開展了為期兩年的試點。從2013年起，決定再用3年時間、分3個輪次，在全國所有縣級地區(qū)推開重點群體服務(wù)管理和預(yù)防犯罪工作。

截至目前，各地在縣級地區(qū)普遍建立了“預(yù)青”工作機構(gòu)，明確了職能部門任務(wù)分工和工作協(xié)調(diào)機制，在此基礎(chǔ)上發(fā)揮綜治平臺優(yōu)勢，強化政策保障，針對不同重點群體實施分類幫扶措施，推開工作整體進展順利。

王順安說：“盡管我們有了兩部相關(guān)法律，但是缺乏憲法依據(jù)中的明確條款支撐，專門性少年福利法空缺，已有的兩部法律屬于倡導(dǎo)性法，既沒有專門的執(zhí)法機關(guān)，更沒有責(zé)任條款及追責(zé)部門，盡管針對違法犯罪行為借用刑事司法機關(guān)落實刑事責(zé)任，但依據(jù)的法律規(guī)范是《治安管理處罰法》《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)獄法》和待制定出臺的《社區(qū)矯正法》?！?/p>

在王順安看來，目前相關(guān)研究的短板在于，中國青少年犯罪問題研究尤其犯罪學(xué)研究遠遠落后于刑法學(xué)、刑訴法甚至刑事執(zhí)行法、監(jiān)獄法學(xué)研究，與轉(zhuǎn)型期嚴重犯罪現(xiàn)象和社會治安需求極不相符；在大專院校課程計劃和教學(xué)實踐中，除個別學(xué)校之外，青少年法學(xué)幾乎消失，從事此領(lǐng)域教學(xué)與研究的老師大量轉(zhuǎn)行從事刑法學(xué)乃至法哲學(xué)研究。

李玫瑾同樣提到了目前立法所存在的問題。

“《未成年人保護法》相當于是未成年人的‘小憲法’，也就是說它解決的是一個基本的理念和保護的原則問題，但其中提到的家庭、學(xué)校、社區(qū)、法律等保護都沒有程序法應(yīng)對?！痹诶蠲佃磥恚额A(yù)防未成年人犯罪法》更是如此，“缺乏操作性，相當于設(shè)了紅綠燈，卻沒有配交通警察?！?/p>

“中國應(yīng)該構(gòu)建針對未成年人的法律體系，包括‘小憲法’、實體法以及程序法，尤其是程序法，譬如未成年人被父母傷害，如虐待或遺棄等；還有來自其他人的傷害、尤其是未成年人對未成年人的傷害，由于傷害者不到法定責(zé)任年齡，往往沒有任何法律措施加以約束，這對被害的未成年人來說基本沒有法律保護。另一方面，對于14周歲以下出現(xiàn)違法行為的，怎么辦？有的甚至出現(xiàn)較嚴重的犯罪行為，如殺人，但他尚未達到法定的刑事責(zé)任年齡，怎么辦？沒有與《預(yù)防未成年人犯罪法》相配套的程序法，這是目前預(yù)防未成年人犯罪工作的最大缺陷。所有的觀點和理論如果沒有具體的操作程序，就是很難落實?！崩蠲佃f，“只有把程序設(shè)計得嚴密一些，才能構(gòu)建一個保護未成年人的網(wǎng)，重視完善法律體系是預(yù)防青少年犯罪最好的方式?！?/p>

這些年，在不同場合講課，李玫瑾不斷重復(fù)下面3句話：“所有的社會問題歸根到底是人的問題”，“人的問題是其早年的問題”，“早年的問題在于家庭”。她呼吁出臺《父母養(yǎng)育法》以及針對未成年人保護和犯罪預(yù)防的程序法。在她看來，這是以法治理青少年犯罪的關(guān)鍵所在。

“我始終認為，預(yù)防未成年人犯罪是一個社會整體系統(tǒng)工程，我國還需要出臺很多政策，包括生育政策、教育政策等。其實，未成年人也是我們社會的弱勢群體，保護好未成年人、讓其健康成長就是最好的未成年人犯罪預(yù)防。未成年人的健康發(fā)展關(guān)乎中國未來，關(guān)乎社會穩(wěn)定，也關(guān)乎千家萬戶的幸福?！崩蠲佃f。