制圖/李曉軍

黨委領(lǐng)導(dǎo)是多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)。多元化糾紛解決機(jī)制要發(fā)揮成效，需要高效有力的指揮者。應(yīng)由黨委牽頭，組建多元化解工作小組以負(fù)責(zé)整合訴訟與非訴訟的各種糾紛解決方式、程序和制度。

人民法院職能分為審判職能和服務(wù)職能兩方面，這兩種司法職能最終統(tǒng)一為化解社會矛盾糾紛的職能，并在多元化糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，要求各部門積極聯(lián)動、全社會共同參與，發(fā)揮各類矛盾化解機(jī)制職能，形成化解合力，合理分流糾紛，提高化解效率。除黨委、人大、政府、法院之外，還需要有關(guān)單位、部門的協(xié)作配合

□　本報記者 　　　　邢東偉

□　本報見習(xí)記者 翟小功

“2013年，159件；2014年，130件；2015年，9件；2016年，1件……”4年來，海南省三亞市城郊人民法院旅游巡回法庭受理的旅游訴訟案件呈“斷崖式”下降。

這背后有什么原因？

面對《法制日報》記者的問題，三亞市中級人民法院院長李慶給出的答案是，“這是通過借鑒國內(nèi)外多元化糾紛解決機(jī)制的經(jīng)驗，三亞初步構(gòu)建了一套具有本地特色的旅游多元化糾紛解決體系，在化解各類矛盾糾紛方面發(fā)揮了重要作用”。

多元化糾紛解決體系并非新事物，但三亞這套體系的本地特色是什么？如何發(fā)揮作用？圍繞這些問題，《法制日報》記者進(jìn)行了深入調(diào)查。

聯(lián)勤聯(lián)動解糾紛

“你好，我要投訴三亞一家酒店，我都沒有入住，卻要扣我的房費(fèi)……”今年春節(jié)前夕，三亞市民游客中心巡回點受理了貴州旅客王某的求助。

今年1月30日，王某在網(wǎng)上預(yù)訂了三亞某度假酒店兩間客房，預(yù)定5晚，打算3天后入住。當(dāng)時，王某與酒店方協(xié)商價格為一間一晚240元，他共付房費(fèi)2400元。然而，王某因自身原因無法按計劃入住。1月31日，王某向酒店取消預(yù)訂，要求退還2400元。酒店不同意，提出要扣除首晚兩間房費(fèi)共480元。

由于王某第二天就要離開海南，三亞城郊法院旅游法庭值班法官高俊華第一時間介入調(diào)解。經(jīng)多次電話溝通，高俊華僅用25分鐘便促使雙方自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議：酒店退還王某2000元，向王某出具扣除400元的書面說明。

王某求助的三亞市民游客中心，于2015年9月30日啟動。這個中心有12301旅游服務(wù)熱線、12345政府服務(wù)熱線、旅游警察支隊、旅游巡回法庭、旅游糾紛人民調(diào)解委員會等13家涉旅游單位進(jìn)駐，建立起聯(lián)勤聯(lián)動、快速反應(yīng)工作機(jī)制，形成了旅游警察支隊、旅游巡回法庭、旅游糾紛人民調(diào)解委員會、行政執(zhí)法部門“四位一體”的專業(yè)化旅游市場監(jiān)管處置管理模式。高俊華就是根據(jù)這套專業(yè)化模式，第一時間介入調(diào)解，解決了王某的問題。

市民游客中心聯(lián)動處理機(jī)制，不僅可以解決消費(fèi)者個體的問題，還能推動一些涉及旅游市場問題的解決。

2016年2月14日，有游客舉報亞龍灣華宇皇冠假日酒店春節(jié)期間“10元廁所”收費(fèi)問題。

對此，三亞連夜開會研究，啟動市民游客中心聯(lián)動處理機(jī)制，旅游委、調(diào)解委、工商局、物價局、公安局、吉陽區(qū)等聯(lián)合辦案，第二天一早就拿出處理意見，對違規(guī)經(jīng)營主體做出沒收違法所得、罰款5000元、依法拆除違建廁所的決定，同時在5條通道安裝免費(fèi)生態(tài)環(huán)保廁所。

調(diào)解率100%背后

快速化解糾紛，是三亞市民游客中心，尤其是旅游巡回法庭的“拿手戲”?！斗ㄖ迫請蟆酚浾哒{(diào)查發(fā)現(xiàn)，旅游巡回法庭練就這番本事，也非易事，背后是長期的經(jīng)驗探索積累。

時間回溯至2002年。當(dāng)時，三亞市城郊人民法院在全國首創(chuàng)“旅游巡回法庭”，與公安、旅游、工商、司法行政等部門密切配合，探索建立旅游巡回法庭多元化聯(lián)動解決糾紛機(jī)制。

“到了2012年，為妥善化解因交通事故案件劇增而引發(fā)的社會矛盾，三亞城郊法院探索交通事故糾紛訴調(diào)對接機(jī)制?！比齺喅墙挤ㄔ涸洪L潘文壯說，在三亞市公安局交警支隊事故處理大隊設(shè)立了交通巡回法庭，所有調(diào)解結(jié)案及司法確認(rèn)案件均為當(dāng)天立案，當(dāng)天結(jié)案，審判效率大大提高。

《法制日報》記者拿到的一組數(shù)據(jù)顯示，三亞城郊法院旅游巡回法庭多元化聯(lián)動解決糾紛機(jī)制運(yùn)行到2016年6月，共處理旅游咨詢、調(diào)處非訴旅游糾紛和審理旅游訴訟案件11425件，其中調(diào)處非訴旅游糾紛和旅游訴訟案件2613件，審限內(nèi)結(jié)案率達(dá)100%，旅游巡回辦案調(diào)解率達(dá)100%。

當(dāng)然，在100%調(diào)解率背后，多元化糾紛解決體系建設(shè)非一日之功。

“在海南省高級人民法院和三亞市委市政府的指導(dǎo)和支持下，三亞兩級法院的多元化糾紛解決體系的建設(shè)主要經(jīng)歷了兩個階段，2015年之前處于早期探索階段，2015年至今處于加快發(fā)展階段?！崩顟c說。

2015年以來如何加速發(fā)展？《法制日報》記者在調(diào)查中了解到三亞市法院的一系列動作。

2015年以來，三亞城郊法院派員駐點三亞勞動保障監(jiān)察支隊進(jìn)行巡回辦案，先由勞動監(jiān)察支隊對勞動保障案件進(jìn)行調(diào)處后，對權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、只涉及給付內(nèi)容的處理事項，經(jīng)當(dāng)事人同意進(jìn)行調(diào)解確認(rèn)的，由法官當(dāng)場進(jìn)行司法調(diào)解確認(rèn)。截至2016年6月，共處理勞動爭議訴調(diào)對接案件875件。

三亞兩級法院還加大對人民調(diào)解組織的指導(dǎo)力度。2015年，指導(dǎo)人民調(diào)解組織調(diào)處矛盾糾紛106件，給予司法確認(rèn)3件。2016年，指導(dǎo)人民調(diào)解員調(diào)處矛盾糾紛78起，對調(diào)解協(xié)議予以司法確認(rèn)11件。

2016年4月，三亞市委政法委副書記、市中院院長李慶，市委政法委副書記張作壯等一行14人，前往四川省眉山市中級人民法院考察多元化糾紛解決機(jī)制工作，并由市兩級法院成立課題組撰寫了《關(guān)于推進(jìn)我市多元化糾紛解決機(jī)制改革工作的報告》。同年6月5日，時任海南省委常委、三亞市委書記張琦作出批示，要求三亞法院在全市多元化糾紛解決機(jī)制改革方案再有新突破，再創(chuàng)新成績。

2016年8月16日，三亞市社會治安綜合治理委員會發(fā)布關(guān)于成立各級矛盾糾紛多元化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知，決定成立市、各區(qū)(農(nóng)場)、各成員單位等矛盾糾紛多元化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組。8月20日，三亞市兩級法院決定以旅游糾紛、勞動爭議、家事糾紛、交通事故糾紛、物業(yè)糾紛五類案件為突破口，推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制創(chuàng)新工作。8月30日，市兩級法院編制完成《三亞市矛盾糾紛多元化解創(chuàng)新項目計劃書》。

到了今年4月底，由李慶帶隊，三亞市委政法委、市中院、市公安局、市司法局、市城郊法院、市城郊檢察院等部門組成的13人考察組赴貴州、成都及眉山市再次考察學(xué)習(xí)多元化糾紛解決機(jī)制工作?；氐饺齺喓?，考察組撰寫考察報告由市委副書記、政法委書記徐亞輝聽取專題匯報，并向省委常委、三亞市委書記嚴(yán)朝君做了書面報告。

新問題接連出現(xiàn)

多元化糾紛解決體系在加速發(fā)展的同時，也面臨一些新問題。

三亞作為國際性熱帶濱海旅游城市發(fā)展迅速，特別是“雙修”“雙城”試點、城市治理管理等投入巨大，隨之而來的征收拆遷、棚改、拆除違建等城市建設(shè)引發(fā)的各種矛盾激增。

這些新問題給三亞社會治理提出了新的挑戰(zhàn)，對三亞市兩級法院已有的多元糾紛解決體系也提出了實踐檢視的要求。

“由于缺乏從社會整體角度推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的政策保障體系，同時缺乏更高層級的領(lǐng)導(dǎo)和支持，法院作為司法機(jī)關(guān)，在統(tǒng)籌整合解紛資源等方面權(quán)限不足、手段有限。”李慶說。

在李慶看來，多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)意味著，除了司法資源以外，行政資源和社會資源也應(yīng)一定程度地調(diào)配整合進(jìn)糾紛解決體系。因此，亟需更高層面的組織機(jī)構(gòu)予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

眾所周知，現(xiàn)有糾紛解決機(jī)制，包括行政復(fù)議、仲裁、訴訟、信訪、調(diào)解等多種類型。然而，目前不同渠道的糾紛解決資源還處于原始自發(fā)的狀態(tài)，基本上是“各自為戰(zhàn)”，沒有實現(xiàn)有效的資源整合和優(yōu)化配置，還不能夠按照群眾需求、訴訟實際、相關(guān)資源的分布，來進(jìn)行合理的規(guī)劃，形成相互協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接的化解糾紛合力。

怎么辦？三亞兩級法院以類型化糾紛為抓手，與行政機(jī)關(guān)、基層組織已建立了多個化解糾紛聯(lián)動機(jī)制。

然而，在實際操作中，因權(quán)責(zé)界限不清、訴與非訴的銜接程序不明，法院與各主體的工作對接還停留在就某一問題、某一類案件達(dá)成工作共識上，多元主體聯(lián)動化解糾紛尚未實現(xiàn)體系化、常態(tài)化、規(guī)范化運(yùn)行。另外，在推行立案登記制改革及司法體制改革之后，三亞市兩級法院在案件量持續(xù)增長、法官員額較少的情況下，難以抽調(diào)相應(yīng)的人員促成多元化糾紛解決機(jī)制的深入實施和推廣。

“市兩級法院多元化糾紛解決體系只是從司法化解糾紛角度出發(fā)，雖然已取得部分成果，但難以獨(dú)立完成眾多糾紛解決工作。”李慶表示，建立三亞市多元糾紛解決機(jī)制，及時總結(jié)推廣既有化解糾紛經(jīng)驗，拓寬糾紛解決渠道，優(yōu)化糾紛解決資源，是服務(wù)人民群眾多元需求的有效途徑。

新機(jī)制不斷完善

多元化糾紛解決體系在不斷加速發(fā)展，又不斷遇到新問題，這些問題有沒有切實可行的解決辦法？

對于這個問題，李慶說到兩個詞：基礎(chǔ)、關(guān)鍵。

在李慶看來，黨委領(lǐng)導(dǎo)是多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)。多元化糾紛解決機(jī)制要發(fā)揮成效，需要高效有力的指揮者。應(yīng)由黨委牽頭，組建多元化解工作小組以負(fù)責(zé)整合訴訟與非訴訟的各種糾紛解決方式、程序和制度。

“多元化糾紛解決機(jī)制保持長久活力的關(guān)鍵則是立法保障?！崩顟c說，基于豐富的社會實踐數(shù)據(jù)和司法工作經(jīng)驗，應(yīng)由市委政法委牽頭，完善相關(guān)立法。為實現(xiàn)多元化糾紛解決機(jī)制的全面有序開展，政府應(yīng)當(dāng)在工作機(jī)構(gòu)、人員和場所方面提供保障。

據(jù)介紹，人民法院職能分為審判職能和服務(wù)職能兩方面，這兩種司法職能最終統(tǒng)一為化解社會矛盾糾紛的職能，并在多元化糾紛解決機(jī)制中發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，要求各部門積極聯(lián)動、全社會共同參與，發(fā)揮各類矛盾化解機(jī)制職能，形成化解合力，合理分流糾紛，提高化解效率。除黨委、人大、政府、法院之外，還需要有關(guān)單位、部門的協(xié)作配合。

目前，三亞市已成立各級矛盾糾紛多元化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市兩級法院也按通知要求編制完成了計劃書。在項目實施過程中，由市矛盾糾紛多元化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，還應(yīng)當(dāng)明確協(xié)調(diào)組織司法機(jī)關(guān)、政府法制部門及司法行政部門開展多元化糾紛解決工作的具體流程和機(jī)制，明確矛盾糾紛受理、統(tǒng)計、督辦、反饋等日常工作機(jī)制，強(qiáng)化督促檢查機(jī)制。

“為了暢通多元化糾紛解決渠道機(jī)制，在法院設(shè)立訴調(diào)對接機(jī)構(gòu)的前提下，還要在全市村、居委員會、自然村、居民小組設(shè)立調(diào)解員名單機(jī)制，邀請村(居)委會、學(xué)校、農(nóng)場等有威望、有調(diào)解工作經(jīng)驗的人員參與調(diào)解工作?！崩顟c說，在村(居)委會設(shè)立常駐點提供法律咨詢，建立調(diào)解員名單；鼓勵相關(guān)行業(yè)協(xié)會特別是糾紛多發(fā)的行業(yè)成立調(diào)解組織；強(qiáng)化行政部門特別是交通事故、勞動爭議處理部門的糾紛解決，形成點、條、塊、面的網(wǎng)狀大調(diào)解格局。

說起設(shè)立三亞市訴調(diào)對接中心問題，李慶告訴記者，三亞市訴調(diào)對接中心作為多元化糾紛解決機(jī)制的平臺，應(yīng)當(dāng)駐扎于兩級法院立案大廳。這樣，既方便群眾訴求，又利于整合資源和管理。日常運(yùn)行機(jī)制將通過專職法官、調(diào)解機(jī)構(gòu)、調(diào)解員以及外駐各單位調(diào)解點、外派調(diào)解機(jī)構(gòu)(調(diào)解員)共同發(fā)揮作用，構(gòu)建“大調(diào)解”工作體系，明確具體的合作單位和工作機(jī)制。

李慶還建議，要結(jié)合具體情況，通過黨委主導(dǎo)、政府支持，以三亞市訴調(diào)對接中心為平臺，建立公檢法司、政府相關(guān)職能部門、行業(yè)及社會組織共同參與的和解機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)已有的多元化解力量，最大限度地化解矛盾糾紛。